【文旅研究】棚改与旅游开发如何对接？

一场棚户区改造运动正在全国火速推进！

今年我国将继续大规模推进各类棚户区改造，全年计划改造470万户以上，预计完成投资将超过1万亿元。

 

一. 何为棚户区

（一）棚户区定义——集中成片的棚屋

通用概念——国有土地上集中连片简易结构房较多、建筑密度较大、基础设施简陋、建设年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。与公租房、廉租房同属保障性住房体系。

 

（二）棚户区特征

1.地理区位: 城市建成区;

2.居住人群: 城市低收入者;

3.房屋情况：质量不适合通过修缮继续为人居住，或自身结构和使用功能已远远低于当今城市的居住水平；

4.周边配套：城市基础配套设施不齐全，居民生活不便；

5.建筑规划：区域内建筑缺少规划指导，存在安全隐患，不利于城市防灾；

6.土地利用：区域内的土地利用率过低或原有功能已不符合城市总体规划要求，无法适应当前城市发展需要。

（三）棚户区分类

1.城市棚户区（包含城中村）

2.国有工矿棚户区

3.国有煤矿棚户区

4.国有林业棚户区

5.国有垦区棚户区

 

（四）棚户区形成的历史原因

1. 城市棚户区

——战争和自然灾害导致的大规模临时居住需求造成

主要是新中国成立以前，中国内部战争不断，大量百姓为战乱而远离家乡到安全的地方重新生活；自然灾害也引起大量难民从灾区向安全区流动。

在这两种因素主导下，难民在初到地由于经济无依和政府援助的有限性，只能选择自行搭建的简易棚户解决自身的居住问题。逐步形成了棚区。

2. 工矿棚户区

——近现代大规模工业化而导致

主要是新中国成立后形成的，尤其是“文革”后到改革开放初的过渡时期。

当时的中国，既要面对经过几十年战火摧残的城市的恢复建设，得以加快工业化以提高自身的国力。在“先生产、后生活”的方针指导下，参照苏联模式的工矿企业大量涌现，这些工矿企业，就近形成居住居、学校、商店等，逐步形成了在城市里的“棚户区”。

 

二. 何为棚户区改造

（一）棚改定义

棚户区改造就是指以改善人民群众居住环境为前提，在确保公共利益、维护社会公平的原则下，落实城市总体规划、增强城市功能、提升城市形象，强调改造主体多元化，寻求经济、物质环境、社会及自然环境可持续发展的综合效益的城市更新行为。

 

（二）棚改意义

一次保障安居任务

一项民生改善工程

一次城市更新进程

 

（三）棚改历程

1.2004年——辽宁率先在全国启动全省范围内的棚户区改造;

2.2005年——国家启动对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造;

3.2008年——中央加快建设保障性安居工程，棚户区改造作为其主要内容全部启动;

4.2010年——中央全面推进城市和国有工矿棚户区改造工作;

5.2008——2012年

全国开工改造各类棚户区：1260万户

基本建成：750万套

安排各类棚改补助资金：1500多亿元

已圆了安居梦的棚户居民：2000多万

6.2013年7月——《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，要求于2013-2017年完成各类棚户区改造1000万户;

7.2013年12月——财政部下发《关于棚户区改造有关税收政策的通知》，加大棚改税费减免力度;

即对划拨供应的安置房用地免缴土地出让金。此外，财政部还将棚改支出的所得税税前扣除政策，从国有企业适用扩大到所有企业。

8.2014年4月——《2014年政府工作报告》，明确改造1亿人居住的棚户区和城中村的目标。

明确提出今后一个时期，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村；中央预算内投资拟增加到4576亿元，重点投向就是保障性安居工程等领域。

据住建部消息，今年我国将继续大规模推进各类棚户区改造，全年计划改造470万户以上，预计完成投资将超过1万亿元。

（四）棚改特征

1. 政府主导，市场运作

棚户区改造涉及社会、企业和个人多方面的利益，政府在其中起到组织和领导的作用，在政策和资金上给予支持。在具体实施过程中，市场化运作，充分发挥市场机制的作用。

２.巨大资金需求，广泛筹措渠道

如何筹集估算约为2.5亿元的资金？

中央补贴+国开行中长期贷款+其它（地方配套、商业银行贷款、民资引进）

 

3.严格的法律约束

棚户区改造是一项综合全面的工作，相关法律法规很多。在实施过程中应严格执行有关土地和资金使用管理、城市建设管理、城市房屋拆迁、工程建设等有关法律法规的规定。

４.强政策依赖

棚户区改造由于是政府主导的改造过程，其中的拆迁、补偿、建设、回迁等均由国家和地方政府政策做依据。

 

三. 棚改与旅游开发如何对接？

（一）棚改的几种模式

整体重建

综合整治

保留维护

1. 整体重建模式

即重建再开发，是指将城市土地上的现状建筑物予以拆除，并对土地进行与城市发展相适应的、新的合理使用。较为彻底地改变旧棚户区的空间形态，彻底改造该区域的居住和生活条件，全面提升区域的空间环境质量。

（1）适用条件：现状居住环境差、存在公共案例隐患、基础设施不配套；

一般适用于占地面积较大的旧普通街区和一些临近市中心的城中村

（2）开发思路：整体拆除——遵循城市规划要求，市场化运作——建设新型城市居住区（建设格局、建设标准、设施配套、景观建设等全方位转变）

（3）开发特点：改造量大、成本高昂；可分为一次性整体重拆重建和滚动式重拆重建

2. 综合整治模式

综合整治，是对建筑物的全部或者一部分予以更新设施，使其能够继续使用。

(1)适用条件：现状居住环境差、存在公共案例隐患、基础设施不配套；

一般适用于占地面积较大的旧普通街区和一些临近市中心的城中村

（2）开发思路：拆除部分住宅及建筑质量差的临建，保留质量好的居住建筑——疏通村内道路，增加绿地，完善公建配套，降低建筑密度——初步形成可居型的居住环境

（3）开发特点：由于保留了一定数量的建筑，拆迁量减少，拆迁成本与回迁安置费用，改造期与资本回收期缩短

3. 保留维护模式

保留维护，是对仍适合于继续使用的建筑，通过修缮活动，使其继续保持或改善现有的使用状况。

（1）适用条件：适合于古城内有着丰厚文化底蕴、具有历史价值的传统街区。

（2）开发思路：不需要大规模的拆迁重建，只是在原来基础上修缮，对其中的某些危房破房进行仿造式重建，尽量不破坏片区内原有的肌理结构，保留原有的文化底蕴。

 (二)旅游视角下的棚户区改造

棚户区改造，实质上是城市的更新。而旅游之于棚户区改造，是城市更新进程的催化剂。棚户区旅游开发可能出现三种类型

功能叠加型棚改

功能置换型棚改

1.功能叠加型棚改

指针对旅游市场和城市发展的需求，强化城市游憩空间历史功能的延续性，包括凸显街区的历史特征，调整部分建筑的现有功能以便更好地为游客和居民服务。

这种类型一般从属于棚改三大模式中的综合整治模式和保留维护模式。

适用类型：历史街区，该类棚户区所处之地一般为城市老中心，拥有丰富的历史文化底蕴和完善的生活配套设施，土地投资价值和升值潜力巨大。　

典型代表：哥本哈根中心区、广州上下九商业街

改造效益：促进土地合理利用，使城市稀缺的土地资源得以再生和活化，提高土地的使用价值，延续棚改开发用地上的历史文化，进一步焕发老城区的生机和活力。

案例剖析：（以哥本哈根中心区为例）

改造背景：

丹麦首都哥本哈根是欧洲的丢掉古城。古城中心约1平方米，一直保持着中世纪的城市结构。狭窄的街道、小尺度广场、及凹凸多变的建筑立面等，处处弥漫着这座城市悠久的文化底蕴。但是，直到1962年。

街道拥挤不堪

机动车横行

广场变成停车场

改造策略—— “针灸”式的更新改良

“针灸”式的改造，是通过对微观空间（而非土地利用或交通结构等宏观形态）的更新和改良。哥本哈根中心区的改造并没有采取一蹴而就的大规模改造方式，而是采用了谨小慎微的渐进式改造过程，追求连续与精致的变化。

（1）尊重城市传统，改善交通网络

在“不动迁街区原住民、不改变街区交通结构，延续街区建筑风貌”三大前提下，采取控制机动交通、扩大步行空间范围、提高空间环境质量等措施。

40年改造期间，每年都拓展步行环境，每年都改造城市广场

机动车拥挤的大街——惬意行走的步行街（1/3的机动车禁止通行区）

机车车停车场——城市市民广场（2/3的机动车禁止通行区）

这些线性街道和点状的广场最终形成了收放有序的“动——静”、“行——停”的限制机动车交通的步行网络，为市民和游客提供了有利于交往与体验的城市公共空间环境，同时提升和催化了周边建筑的商业潜力。

（2）丰富街区功能，满足多元需求

街区从早期唯一的购物需求，延伸承载了人们对城市空间的更多需求，包括购物、餐饮、交谈、休闲、住宿、娱乐等，不同年龄、职业、阶层的市民和游客都来这里寻找适合自己的活动。

最具代表性的例子，哥本哈根中心区，均匀分布着近5000个室外咖啡座，形成了新兴的丹麦至北欧文化——咖啡文化。

（3）置入文艺活动，丰富街区文化

日日有活动：以斯特勒格街道为例，六点以后，整条街道空间就成为城市舞台，有众多街头艺术家们自发的文艺活动：小型演唱会、街舞表演、杂技表演……

年年有活动：每年固定举行“文化之夜”、“哥本哈根爵士节”等大型庆典、游行、集会。

2.功能置换型棚改

指以旅游想关的功能取代地段内部的现有功能或重新利用闲置的历史空间。

这种类型一般从属于棚改三大模式中的综合整治模式和重建开发模式。

适用类型：一般是地段原有功能依然存在，改造以旅游商业等相关功能取代传统功能，如传统住区改造成商业步行街区；

代表案例：美国旧金山吉拉得利广场、上海新天地

改造效益：通过赋予历史空间以新的旅游，以旅游发展促进当地经济振兴和产业结构调整，为棚户区历史地段的复兴提供契机。

案例剖析：

（以美国旧金山吉拉得利广场为例）

改造背景：

美国旧金山吉拉得利广场是一组建在1公顷坡地上的红砖结构的工厂建筑群。由于工厂的搬迁，这组精美的工业建筑群一度处于荒废状态。

改造策略—— “腾笼换鸟”式的重生改造

这组工业建筑的历史功能完全被商业服务取代，包括68户零售商店、15家餐馆和设置在建筑群下的提供300个车位的五层停车扬。大前提下，采取控制机动交通、扩大步行空间范围、提高空间环境质量等措施。

（以上海“新天地”广场为例）

改造背景：

上海新天地广场，占地面积约3公顷，位于上海市卢湾区太平桥地区，中共一大会址的周边，是区政府与香港瑞安集团共同合作下的太平桥地区52公顷的石库门旧城区改造项目的组成部分。

这里自1990年法租界扩张时期形成，几乎都是石库门里弄，最初是租借时期中产阶级华人的居住区，历史战争、解放、文革时期后，居住密度不断增加，居住环境急剧恶化，改造前居住着7万人，2万多户的中下层居民。

改造策略—— “腾笼换鸟”式的重生改造

“腾笼换鸟”式的重生改造，是指改造地段空间肌理和交通结构基本保留，通过对地段的功能区重新划分和业态的重新置入，而达到改造效果。

（1）建筑单体：外表修旧如旧，内部翻天覆地

新天地的改造主题是“昨天，明天，相会于今天”。为了重现石库门弄堂昔日的风光韵味，按照当年的图纸进行修建，门框、门楣、楼房高度、屋顶晒台等和当年一样，材料也尽采用原来的旧砖、旧瓦。

内部则导入了现代人的时尚生活口味，设有中央空调、自动电梯、互联网等，将原有的住宿功能改造成全新概念的经营消费场所。

（2）空间结构：整体异地搬迁，重置商业休闲功能

地块内部原有的2000多户居民全部被迁往别处。并拆除了一些不太重要的建筑，开成一个室外空间以构成整个地块的初始骨架，然后拆除违章搭建的部分，形成有主要步行街、里弄空间、开敞空间、院落及室内空间所构成的整体空间体系，以现代商业功能转换传统居住功能，塑造成集餐饮、商业、文化、娱乐、旅游等功能于一体的上海特色景区。

新天地地段是太平桥地区城市开发的启动项目，是52公顷商业园区很小的组成部分。3公顷之外的土地上，所有的弄堂被几十栋高层建筑取而代之，新天地的成功开发也提升了它们的价值，房价从8000元/M²上涨到20000元/M。